Membaca Berita

PENGATURAN EXECUTIVE REVIEW TERHADAP PERATURAN DAERAH KABUPATEN/KOTA

Ditulis Oleh Drs. RAHMAT JUNAIDI, S.H., M.H. | Dibuat dan diupate semenjak 03-08-2018 16:48

Proklamasi Kemerdekaan Indonesia tanggal 17 Agustus 1945 telah menjadi sumber hukum bagi pembentukan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Namun negara yang diproklamasikan kemerdekaannya itu bukanlah merupakan tujuan semata-mata, melainkan hanyalah alat untuk mencapai cita-cita bangsa dan tujuan negara, yakni membentuk masyarakat adil makmur berdasarkan pancasila.

Setelah kemerdekaan Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) membentuk Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) sebagai konstitusinya. Negara Indonesia ternyata pernah mengalami empat kali perubahan atau pergantian konstitusi dalam kurun waktu 15 tahun (1945-1959), dan empat kali perubahan (amandemen) konstitusi selama 2 tahun (1999-2002) yakni perubahan I-IV UUD 1945. Proses amandemen tersebut banyak memberi perubahan bagi sistem pemerintahan dan ketatanegaraan negara Indonesia, namun ada yang tetap dipertahankan hingga amandemen yang keempat yaitu bentuk negara Kesatuan. Negara kesatuan dapat disebut negara Unitaris. Di dalam UUD 1945 tepatnya di dalam Pasal 1 Ayat (1) yaitu, “Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik”. Negara kesatuan ini ditinjau dari segi susunannya, memang susunan bersifat tunggal, maksudnya Negara Kesatuan itu adalah negara yang tidak tersusun dari beberapa negara.

Pasal 18 Ayat (1) UUD 1945 yang berbunyi “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai Pemerintahan daerah, yang diatur dengan Undang-Undang”, artinya negara Indonesia terdiri dari beberapa provinsi, kabupaten dan kota sedangkan Pemerintahnya terdiri dari Pemerintah Pusat dan Pemerintah daerah. Daerah provinsi, Kabuapten/Kota merupakan daerah yang otonom, yaitu suatu masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak, berwenang dan berkewajiban mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Pada pasal 18 ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi “Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas perbantuan.” Dalam rangka penyelenggaraan hubungan kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah daerah, dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah tepatnya Pasal 10 ditegaskan Pemerintah Daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah Pusat. Pemberian otonomi luas kepada daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat. Di samping itu melalui otonomi luas, daerah diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip-prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Pemerintah Daerah diberi kewenangan untuk membentuk Perda untuk membantu proses dalam pelaksanaan Pemerintahan di daerah. Sesuai ketentuan Pasal 14 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan yaitu, “materi muatan Peraturan Daerah provinsi dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota berisi materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan dan menampung kondisi khusus daerah dan/ atau penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.”

Pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat yang meliputi :

  1. Pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah;
  2. Pengawasan terhadap Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah.

Pengawasan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat terkait dengan penyelenggaraan urusan pemerintahan meliputi pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah dan pengawasan terhadap produk hukum daerah. Pengawasan terhadap Perda dapat berupa evaluasi dan klarifikasi.

Khusus pada pada Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang menjadi peraturan yang terendah dalam hirarki peraturan perundang-undangan, menurut Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan, selain itu juga Peraturan Daerah Kabupaten/Kota juga paling banyak di Indonesia jika ditinjau dari banyaknya Kabupaten/Kota di Indonesia menjadi peraturan yang mendapat perhatian lebih dari Pemerintah Pusat dikarenakan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang menjadi peraturan yang langsung dampaknya langsung pada masyarakat. Selain itu Peraturan Daerah Kabupaten/Kota amatlah bervariatif tergantung dengan iklim daerah dan Pemerintahan pada Kabupaten/Kota di Indonesia, hal itu membuat Peraturan Daerah Kabupaten/Kota rentan banyak kesalahan dan bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi.

Kenyataan yang terjadi dan merupakan sejarah bagi negara Indonesia, banyaknya Perda yang dibatalkan. Kemendagri juga mencatat dalam 10 tahun yaitu dari tahun 2002 hingga tahun 2014 jumlah pembatalan Perda berjumlah 710 (tujuh ratus sepuluh) Peraturan Daerah. Hal tersebut juga menunjukan masih banyak Perda yang belum berkualitas dan bertentangan dengan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Pembatalan suatu Perda merupakan akibat dari pengujian terhadap Peraturan Daerah. Dalam pembatalan Perda tersebut dilakukan oleh lembaga eksekutif atau yudikatif. Lembaga eksekutif dalam hal ini Pemerintah sebagaimana dimaksud adalah Pemerintah. Sedangkan lembaga yudikatif dalam hal ini dilakukan oleh Mahkamah Agung sesuai konstitusi Negara Republik Indonesia.

Pengujian Peraturan Daerah oleh Pemerintah Pusat yang dalam hal ini dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri inilah yang dikenal dengan istilah executive review. Pengertian executive review adalah segala bentuk produk hukum pihak eksekutif diuji oleh kelembagaan dan kewenangan yang bersifat hirarkis. Dalam konteks ini yang diperkenalkan dalam istilah “control internal” yang dilakukan oleh pihak sendiri terhadap produk yang dikeluarkan baik yang berbentuk pengaturan (regeling), maupun keputusan (beschikking).

Dapat dilihat bahwa proses executive review pada Peraturan Daerah amatlah penting untuk meningkatkan kualitas Peraturan Daerah karena dengan adanya rasa tanggung jawab yang lebih oleh Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah untuk membuat Peraturan Daerah yang berkualiatas agar tidak dibatalkan oleh Pemerintah yang dalam hal ini Pemerintah Pusat. Selain itu Peraturan Daerah Kabupaten/Kota mesti mendapatkan perhatian yang lebih dalam proses executive review dikarenakan dampak Perda tersebut langsung terhadap masyarkat serta banyak dan bervariatifnya Perda Kabupaten/Kota cenderung meningkatkan kesalahan dalam muatan Perda tersebut.

 

Pengaturan Executive Review Terhadap Peraturan Daerah Kabupaten/Kota

1.  Teori Negara.

Hukum Istilah negara hukum seringkali juga disebut dengan istilah rule of law ataupun rechtsstaat. Kedua istilah tersebut seolah-olah sama, padahal sebenarnya kedua istilah tersebut memiliki latar belakang yang berbeda. Rule of law berangkat dari tradisi common law atau Anglo Saxon sedangkan rechtsstaat merupakan konsep dari tradisi civil law atau Eropa Kontinental. Dalam perkembangannya perbedaan tersebut tidak dipermasalahakan lagi karena keduannya mengarah pada konsep pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia.

Negara Indonesia merupakan negara yang pernah dijajah Belanda, sehingga ajaran rechtsstaat sangat berkembang di Indonesia. Belanda menganut ide rechtsstaat yang lahir di jerman pada akhir abad XVII meletakan dasar perlindungan hukum bagi rakyat pada asas legalitas yaitu semua hukum harus positif, karena hukum positif diharapkan memberikan jaminan perlindungan hukum dan kepastian hukum bagi rakyat, karena kedudukan semua masyarakat adalah sama di muka hukum, antara lain melalui pembagian kekuasaan. Syarat-syarat dasar rechtsstaat menurut Philipus M. Hadjon dalam tulisannya tentang ide negara hukum dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia mengatakan syarat-syarat dasar rechtsstaat adalah sebagai berikut:

  1. Asas legalitas: setiap tindakan Pemerintah harus didasarkan atas dasar peraturan perundang-undangan. Dengan landasan ini undang-undang dalam arti formal dan undang-undang dasar sendiri merupakan tumpuan dasar tindak Pemerintah. Dalam hubungan ini pembentuk undang-undang merupakan bagian penting negara hukum;
  2. Pembagian kekuasaan: syarat ini mengandung makna bahwa kekuasaan negara tidak boleh hanya bertumpuh pada satu tangan;
  3. Hak-hak dasar (grondrechten): hak-hak dasar merupakan sasaran perlindungan bagi rakyat dan sekaligus membatasi kekuasaan pembentuk undang-undang.

 

2. Teori Kewenangan

Wewenang merupakan konsep inti dalam hukum tata negara dan hukum administrasi negara. Wewenang dalam hukum tata negara dapat dideskripsikan sebagai kekuasaan hukum (rechtsmacht). Suatu wewanang harus berdasarkan hukum dan dibatasi kewenangannya sehingga tidak akan menyebabkan penyalahgunaan wewenang (abuse of power).

Wewenang dapat diperoleh dengan tiga cara, yaitu:

  1. Atribusi. Atribusi yaitu memperoleh wewenang membentuk keputusan (besluit) bersumber langsung kepada peraturan perundang-undangan dalam arti material. Dengan demikian yang dapat membentuk wewenang adalah organ yang berwenang berdasarkan peraturan perundang-undangan.
  2. Delegasi. Pada delegasi, terjadilah pelimpahan suatu wewenang yang telah ada oleh badan atau jabatan tata usaha negara yang telah memperoleh wewenang pemerintahan secara atributif kepada badan atau jabatan tata usaha negara lainnya. Jadi suatu delegasi selalu didahului oleh adanya suatu atribusi wewenang. Misal, dalam Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 Tentang Pembentukan dan Organisasi Kementerian Negara Pasal 93 (1) Pejabat struktural eselon I diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas usul Menteri yang bersangkutan, (2) Pejabat struktural eselon II ke bawah diangkat dan diberhentikan oleh Menteri yang bersangkutan. (3) Pejabat struktural eselon III ke bawah dapat diangkat dan diberhentikan oleh Pejabat yang diberi pelimpahan wewenang oleh Menteri yang bersangkutan.
  3. Mandat. Pengertian mandat dalam asas-asas Hukum Administrasi Negara, berbeda dengan pengertian mandataris dalam konstruksi mandataris menurut penjelasan UUD 1945 sebelum perubahan. Menurut penjelasan UUD 1945 Presiden yang diangkat oleh Majelis Perwakilan Rakyat (MPR), tunduk dan bertanggung jawab kepada Majelis. Presiden adalah mandataris dari MPR, dan wajib menjalankan putusan MPR. Presiden ialah penyelenggara Pemerintah negara yang tertinggi. Dalam Hukum Administrasi Negara mandat diartikan sebagai perintah untuk melaksanakan atasan, kewenangan dapat sewaktu-waktu dilaksanakan oleh pemberi mandat, dan tidak terjadi peralihan tanggung jawab. Berdasarkan uraian tersebut, apabila wewenang yang diperoleh organ pemerintahan secara atribusi itu bersifat asli yang berasal dari peraturan perundang-undangan, yaitu dari redaksi pasal-pasal tertentu dalam peraturan perundang-undangan. Penerima dapat menciptakan wewenang baru atau memperluas wewenang yang sudah ada dengan tanggung jawab intern dan ekstern pelaksanaan wewenang yang diatribusikan sepenuhnya berada pada penerima wewenang (atributaris).

Setiap kewenangan itu dibatasi oleh isi atau materi wewenang, wilayah wewenang dan waktu. Bila wewenang yang dilaksanakan melampaui batas-batas tersebut maka yang timbul adalah kondisi-kondisi berikut :

  1. Ratione Material, ketidakwenangan aparat karena isi/materi kewenangan tersebut. Contoh : Wapres Jusuf Kalla membuat Kewapres, namun tidak sah karena kepres monopoli Presiden.
  2. Ratione Loccus, ketidakwenangan aparat kaitannya dengan wilayah hukum. Contoh : Keputusan Walikota Sleman tidak sah diberlakukan di wilayah Bantul.
  3. Ratione temporis, ketidakwenangan aparat karena daluwarsa atau telah lewat waktu yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku. Contoh : kewenangan PTUN mempunyai jangka waktu 40 hari.

 

3.  Dasar Hukum Pemerintahan Daerah

Pancasila merupakan Norma Fundamental Negara (staatsfundamentalnorm) bagi Negara Indonesia. Norma Fundamental Negara yang merupakan norma tertinggi dalam suatu negara ini adala norma yang tidak dibentuk oleh norma yang lebih tinggi lagi, tetapi pre-supposed atau ditetapkan terlebih dahulu oleh masyarakat dalam suatu negara dan merupakan norma yang menjadi tempat bergantung norma-norma hukum di bawahnya. Sedangkan Undang-Undang Dasar 1945 merupakan Aturan Dasar Negara atau Aturan Pokok Negara (Staatsgrundgesetz) yang berada di bawah Norma Fundamental Negara (staatsfundamentalnorm).

UUD 1945 dapat disebut juga sebagai Konstitusi Negara Indonesia. Konstitusi ini terdiri dari tertulis dan tidak tertulis. Konstitusi tertulis adalah UUD 1945 sedangkan yang tidak tertulis merupakan kebiasaan ketatanegaraan atau yang sering disebut konvensi ketatanegaraan. UUD 1945 merupakan Konstitusi Tertulis yang menjadi Aturan Pokok Negara.

Negara Indonesia merupakan Negara Hukum, artinya hukum mempunyai kedudukan yang tinggi didalam Negara Republik Indonesia, hal tersebut tercantum jelas dalam pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang berbunyi “Negara Indonesia adalah negara Hukum”. Hukum di Indonesia harus berdasarkan Pancasila yang merupakan Norma Fundamental Negara (staatsfundamentalnorm) bagi Negara Indonesia.

UUD 1945 Negara Kesatuan Republik Indonesia Pasal 1 Ayat (1) telah jelas dan sangat tegas menyatakan bahwa: “Negara Indonesia adalah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik”. Oleh sebab itu, Negara Indonesia tidak terdiri atas suatu daerah atau beberapa daerah yang berstatus Negara bagian (deelstaat) dengan UUD sendiri. Melainkan merupakan Negara kesatuan yang didesentralisasi. Negara Kesatuan, dapat pula disebut Negara Unitaris. Adapun azas yang ialah negara kesatuan ialah azas unitarisme, yang dirumuskan oleh Dicey sebagai “...The habitual exercise of supreme legistaif authority by one central power.”

Pasal 18 Ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 mengatur dengan jelas bahwa: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai Pemerintahan, yang diatur dengan undang-undang.” Dalam pasal tersebut telah jelas adanya landasan keberadaan Pemerintahan daerah, yaitu Pemerintah daerah provinsi dan Pemerintah daerah Kabupaten/Kota. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dan telah diubah menjadi Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 Tentang Pemerintahan daerah juga mengatur lebih lanjut tentang Pemerintahan daerah.

Negara Kesatuan Republik Indonesia menganut sistem desentralisasi, yang mempunyai konsekuensi adanya pembagian kekuasaan antar Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Otonomi mencakup beberapa aktifitas yaitu membentuk perundangan sendiri, dan melakukan urusan-urusan yang telah ditentukan Undang-undang.

Konsep mengenai Pemerintahan daerah dibangun dari teori pembagian kekuasaan (division of power), terutama antara eksekutif, legislatif, yudikatif dan konsep negara kesatuan. Pembagian kekuasaan tersebut tidak hanya ada di Pusat teteapi juga terimplikasi di Pemerintahan daerah, hal itu terbukti dengan adanya perangkat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagai legislatif, Gubernur atau Bupati dan walikota sebagi eksekutif sedangkan yudikatif adanya Pengadilan di Tingkat daerah. Perangkat daerah tersebut juga berjenjang dan berkordinasi dengan perangkat di tingkat Pusat. Ajaran check and balances juga berkembang terhadap sistem pembagian kekuasaan (division of power) di Negara Indonesia, dampaknya lembaga-lembaga di Indonesia harus ada keseimbangan dan saling mengawasi.

Negara Kesatuan Republik Indonesia menganut sistem desentralisasi yang mempunyai konsekuensi adannya pembagian kekuasaan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Menurut Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 mengenai pembagian urusan Pemerintahan ada 3 (tiga) kelompok yaitu :

  1. Urusan Pemerintah yang menjadi kewenangan Pemerintahan Pusat.
  2. Urusan Pemerintah yang menjadi kewenangan Pemerintah provinsi.
  3. Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintahan daerah Kabupaten/Kota.

Adapun urusan Pemerintah yang menjadi urusan Pemerintah Pusat meliputi :

  1. Politik luar negeri
  2. Pertahanan
  3. Keamanan
  4. Justisi
  5. Moneter dan fiskal nasional
  6. Agama.

Pemerintah Pusat lebih menitik beratkan pada urusan yang bersifat umum untuk kepentingan dalam penentuan kebutuhan seluruh bangsa secara umum sedangkan Pemerintahan Daerah lebih berfungsi dalam bidang pelayanan khusus terhadap masyarakat daerah. Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah daerah provinsi adalah sebagai berikut:

  1. Perencanaaan dan pengendalian pembangunan;
  2. Perencanaan, pemanfaatan dan pengawasan tata ruang;
  3. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
  4. Penyediaan sarana dan prasarana umum;
  5. Penanganan bidang kesehatan;
  6. Penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia;
  7. Penanggulangan masalah sosial lintas Kabupaten/Kota;
  8. Pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas Kabupaten/Kota;
  9. Fasilitas pengembangan koperasi usaha kecil dan menengah termasuk lintas Kabupaten/Kota;
  10. Pengendalian lingkungan hidup;
  11. pelayanan pertanahan termasuk lintas Kabupaten/Kota;
  12. pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;
  13. pelayanan administrasi umum Pemerintahan;
  14. pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas Kabupaten/Kota;
  15. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh Kabupaten/Kota; dan
  16. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.

Urusan wajib yang menjadi kewenangan Pemerintah daerah Kabupaten/Kota meliputi :

  1. perencanaan dan pengendalian pembangunan;
  2. perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
  3. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
  4. penyediaan sarana dan prasarana umum;
  5. penanganan bidang kesehatan;
  6. penyelenggaraan pendidikan;
  7. penanggulangan masalah sosial;
  8. pelayanan bidang ketenagakerjaan;
  9. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;
  10. pengendalian lingkungan hidup;
  11. pelayanan pertanahan;
  12. pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;
  13. pelayanan administrasi umum Pemerintahan;
  14. pelayanan administrasi penanaman modal;
  15. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan
  16. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.

Dengan adanya pembagian urusan tersebut Pemerintah daerah membutuhkan Peraturan Daerah (Perda) yang berguna sebagai landasan hukum dalam menjalankan urusan Pemerintahan daerah.

Fungsi Perda merupakan fungsi yang bersifat atribusi yang diatur berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah terutama pada Pasal 136 dan juga merupakan fungsi delegasian dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Fungsi yang tercantum dalam Pasal 136 tersebut antara lain:

  1. menyelenggarakan peraturan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan;
  2. menyelenggarakan pengaturan sebagai penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah;
  3. menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang tidak bertentangan dengan kepentingan umum;
  4. menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
  5. menyelenggarakan peraturan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan;
  6. menyelenggarakan pengaturan sebagai penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah;
  7. menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang tidak bertentangan dengan kepentingan umum;
  8. menyelenggarakan pengaturan hal-hal yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Dalam Pasal 14 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan menetapkan bahwa materi muatan Perda adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Peraturan Daerah Kabupaten/Kota adalah peraturan yang dibentuk oleh Bupati atau Walikota bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota. Merupakan suatu pemberian wewenang (atribusian) untuk mengaturnya, ini juga merupakan pelimpahan wewenang (delegasi) dari suatu Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.

Dalam norma hukum norma yang lebih rendah dapat dibentuk oleh norma yang lebih tinggi, sehingga hukum itu berjenjang dan berlapis-lapis membentuk suatu hierarki.

 

4.  Asas-Asas Peraturan perundang-undangan

Berdasarkan tingkatan norma hukum dikenal asas-asas peraturan perundang-undangan sebagai berikut :

  1. Asas Tingkatan Hierarki, suatu peraturan perundang-undangan yang ketentuan isinya tidak boleh bertentangan dengan ketentuan isi dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya atau derajatnya berdasarkan hal-hal sebagai berikut :
    1. Peraturan perundang-undangan yang rendah derajatnya tidak dapat mengubah atau mengesampingkan ketentuan-ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi;
    2. Peraturan perundang-undangan hanya dapat dicabut, diubah atau ditambah oleh atau dengan peraturan perundang-undangan yang sederajat atau yang lebih tinggi tingkatannya;
    3. Ketentuan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya tidak mempunyai kekuatan hukum dan tidak mengikat apabila bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya tetap berlaku dan mempunyai kekuatan hukum yang mengikat walaupun diubah, ditambah, diganti atau dicabut;
    4. Materi muatan yang seharusnya diatur oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya tidak dapat diatur oleh peraturan perundang-undangan lebih rendah (Lex Superior derogate Legi Inferior).
  2. Peraturan perundang-undangan tidak dapat diganggu gugat. Asas ini berkaitan dengan hak menguji peraturan perundang-undangan yaitu:
    1. Hak menguji secara materiil yaitu menguji materi atau isi dari peraturan perundang-undangan apakah sesuai atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya;
    2. Hak menguji secara formal, yaitu menguji apakah semua formalitas atau tata cara pembentukan suatu peraturan perundang-undangan sudah dipenuhi. Dalam hal ini materi atau isi suatu peraturan perundang-undangan tidak dapat diuji oleh siapapun kecuali oleh badan pembentukannya sendiri atau badan yang berwenang yang lebih tinggi;
    3. Undang-Undang ang bersifat khusus mengesampingkan Undang-Undang yang bersifat umum (Lex Specialis derogate Legi Generalis);
    4. Undang-undang tidak berlaku surut;
    5. Undang-undang yang baru mengesampingkan Undang-Undang yang lama (Lex Posterior derogate legi prori).

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan Pasal 7 Ayat (1) menetapkan bahwa jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan adalah sebagai berikut :

  1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
  2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
  3. Undang-Undang atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
  4. Peraturan Pemerintah;
  5. Peraturan Presiden;
  6. Peraturan Daerah Provinsi; dan
  7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota

Dalam proses pembuatan Peraturan Daerah perlu diperhatikan bahwa Peraturan Daerah yang dibuat tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, apabila Pemerintah Pusat sudah mengadakan pearaturan penyelenggaranya Pemerintah maka daerah tidak boleh mengaturnya.

 

5.  Pembinaan dan Pengawasan Pemerintah Daerah

Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, pengawasan atas penyelenggaraan Pemerintahan adalah proses kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar Pemerintah Daerah berjalan sesuai dengan rencana dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pengawasan atas penyelenggaraan Pemerintahan daerah dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat yang meliputi :

  1. Pengawasan atas pelaksanaan urusan Pemerintahan di daerah;
  2. Pengawasan terhadap Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah.

Pengawasan yang dilakukan oleh Pemerintah terkait dengan penyelenggaraan urusan Pemerintahan meliputi pengawasan atas pelaksanaan urusan Pemerintahan didaerah dan pengawasan terhadap produk hukum daerah.

Jenis pengawasan produk hukum daerah dapat berupa evaluasi yaitu pengkajian dan penilaian terhadap rancangan Peraturan Daerah untuk mengetahui apakah sudah sesuai atau bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, dan peraturan perundang-undangan lainnya, maupun klarifikasi yaitu pengkajian dan penilaian terhadap Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah untuk mengetahui apakah sudah sesuai atau bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, dan peraturan perundang-undangan lainnya.

Gubernur mempunyai kewenangan melakukan pengawasan terhadap produk hukum daerah kabupaten/kota meliputi evaluasi atas rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) atau perubahan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), pajak daerah, retribusi daerah dan rencana tata ruang dan rancangan peraturan bupati/walikota tentang penjabaran APBD atau penjabaran perubahan APBD dan klarifikasi Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dan peraturan bupati/walikota.

 

6.  Landasan Hukum Executive Review

Executive review yakni pengujian atau peninjauan atas peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh lembaga eksekutif terhadap peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh lembaga eksekutif sendiri tanpa dimintakan judicial review kelembaga yudicial karena ada kekeliruan atau kebutuhan baru untuk meninjaunya. Pengujian Perda oleh Pemerintah atau yang dalam kajian pengujian peraturan (toetzingrecht) dikenal dengan istilah executive review lahir dari kewenangan pengawasan Pemerintah Pusat terhadap penyelenggaraan (otonomi) Pemerintahan Daerah.

Pada executive review juga diuji oleh kelembagaan dan kewenangan yang bersifat hirarkis. Dalam konteks ini yang diperkenalkan dalam istilah “control internal” yang dilakukan oleh pihak sendiri terhadap produk yang dikeluarkan baik yang berbentuk pengaturan (regeling), maupun Keputusan (beschikking).

Dalam rangka pengawasan terhadap daerah, UU Nomor 32 Tahun 2004 memberikan kewenangan pada Pemerintah Pusat untuk melakukan pengawasan terhadap Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabuapten/Kota. Khusus pada Pemerintah daerah Kabuapten/Kota. pengawasan dilakukan berjenjang oleh gubernur dan selanjutnya Pemerintah Pusat yang dalam hal ini adalah Kementrian Dalam Negeri.

Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 Tentang Pedoman Pembinaan Dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah juga mengatur mengenai pengawasan terhadap Pemerintahan daerah. Peraturan Menteri Dalam Negeri Tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pembentukan produk hukum daerah juga mengatur lebih lanjut mengenai pengawasan terhadap Pemerintah daerah.

Keberadaan executive review terhadap Perda masih menjadi polemik di negara Indonesia. Di dalam Pasal 7 Ayat (1) Undang-Undang 12 Tahun 2011 menjelaskan mengenai hierarki Peraturan perundang-undangan, Perda Kabupaten/Kota merupakan peraturan yang berada di bawah Undang-Undang. Pada pasal 24A Ayat (1) UUD 1945 yaitu, “Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, dan mempunyai wewenang lainya yang diberikan oleh undang-undang. Pengujian Perda Kabupaten/Kota semestinya adalah kewenangan MA, tetapi hingga kini pemerintah masih mengakui kewenangan Kemendagri untuk melakukan pengujian terhadap Perda Kabupaten/Kota hal dapat dilihat dengan dikeluarkannya Peraturan Menteri Dalam Negeri Tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah Nomor 1 Tahun 2014.

 

 

Penulis : Drs. RAHMAT JUNAIDI, S.H., M.H.

(Kepala Bagian Pengawasan dan Dokumentasi Hukum pada Biro Hukum SETDA Provinsi Kalimantan Tengah)