Membaca Berita

PERUBAHAN APBD BERDASARKAN UU NO. 23 TAHUN 2014 TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH DIHUBUNGKAN DENGAN UU NO. 17 TAHUN 2003 TENTANG KEUANGAN NEGARA

Ditulis Oleh Drs. RAHMAT JUNAIDI, S.H., M.H. | Dibuat dan diupate semenjak 05-07-2018 12:15

Keuangan Daerah memegang peranan yang sangat penting dalam menyelenggarakan kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik. Oleh karena itu, dalam pengelolaannya harus dilakukan secara efektif dan efisien agar tepat guna dan berhasil guna. Berkaitan dengan hal tersebut, berbagai cara untuk memperoleh sumber keuangan, dan untuk apa saja sumber keuangan tersebut digunakan menjadi perhatian utama bagi pemerintah daerah.

Menurut Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah, diuraikan sebagai berikut : “Penyerahan sumber keuangan Daerah baik berupa pajak daerah dan retribusi daerah maupun berupa dana perimbangan merupakan konsekuensi dari adanya penyerahan Urusan Pemerintah kepada Daerah yang diselenggarakan berdasarkan Asas Otonomi. Untuk menjalankan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangannya, Daerah harus mempunyai sumber keuangan agar Daerah tersebut mampu memberikan pelayanan dan kesejahteraan kepada rakyat di Daerahnya. Pemberian sumber keuangan kepada Daerah harus seimbang dengan beban atau urusan pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah. Keseimbangan sumber keuangan ini merupakan jaminan terselenggaranya urusan pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah. Ketika Daerah mempunyai kemampuan keuangan yang kurang mencukupi untuk membiayai Urusan Pemerintahan dan khususnya urusan pemerintahan wajib yang terkait Pelayanan Dasar, Pemerintah Pusat dapat menggunakan instrumen DAK untuk membantu Daerah sesuai dengan prioritas nasional yang ingin dicapai”.

Diberlakukannya reformasi keuangan daerah, selanjutnya diterbitkan pula Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 selanjutnya diubah menjadi Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah yang menyebutkan bahwa, pengelolaan keuangan daerah adalah keseluruhan kegiatan yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban, dan pengawasan keuangan daerah.

Berdasarkan pengertian di atas menunjukkan bahwa yang dimaksud dengan pengelolaan keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah yang harus ada dalam kegiatan perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban dan pengawasan keuangan daerah dalam rangka menyelenggarakan pemerintahan daerah.

Pemerintah Daerah diberi kewenangan untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan sesuai dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999. Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah seperti yang disebut di atas didanai dari dan atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), yang merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah dalam masa satu tahun 3 anggaran. Selanjutnya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dalam Pasal 19 ayat (1) dan (2) menyebutkan bahwa, dalam rangka penyusunan RAPBD Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) selaku pengguna anggaran menyusun rencana kerja dan anggaran dengan pendekatan berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai.

Era otonomi daerah sekarang ini, pemerintah telah melakukan perubahan penting dan mendasar yang dimaksudkan untuk memperbaiki berbagai kelemahan dan kekurangan yang ada serta upaya untuk mengakomodasikan berbagai tuntutan dan aspirasi yang berkembang di daerah dan masyarakat. Pemberlakuan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah membawa perubahan fundamental dalam hubungan tata pemerintahan dan hubungan keuangan, sekaligus membawa perubahan penting dalam pengelolaan anggaran daerah, khususnya masalah penganggaran. Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah sebagai terjemahan dari Pasal 150 s/d Pasal 194 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, nampaknya berusaha menjembatani tuntutan masyarakat dan daerah dalam pengelolaan keuangan daerah yang baik dan berorientasi pada kepentingan publik. Dalam kaitan dengan anggaran daerah, Peraturan Pemerintah ini telah meyiratkan adanya arah kebijakan pengelolaan keuangan daerah yang berorientasi pada publik. Hal ini sangat jelas tercantum pada 4 Pasal 19 Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 bahwa Anggaran Daerah disusun berdasarkan anggaran kinerja. Selanjutnya pada ayat (2) Pasal 19 dimaksud, menyatakan bahwa guna menunjang penyiapan anggaran kinerja sebagaimana dimaksud pada ayat 1 Pemerintah Daerah mengembangkan standar analisa belanja, tolak ukur kinerja dan standar biaya.

Bagian Kedua Pasal 58 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 diatur mengenai Asas Penyelenggaraan Pemerintahan yaitu :

  1. Kepastian hukum
  2. Tertib penyelenggaraan negara
  3. Kepentingan umum
  4. Keterbukaan
  5. Proporsionalitas
  6. Profesionalitas
  7. Akuntabilitas
  8. Efsiensi
  9. Efektivitas
  10. Keadilan.

Dalam rangka menyelenggarakan pemerintahan, tiap-tiap daerah memiliki Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Pasal 179 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menguraikan, APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah dalam masa 1 (satu) tahun anggaran terhitung mulai 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember. Berdasarkan Pasal 181 dikemukakan bahwa Kepala Daerah 5 mengajukan rancangan Perda tentang APBD disertai penjelasan dan dokumen-dokumen pendukungnya kepada DPRD untuk memperoleh persetujuan bersama. Dalam proses pelaksanaanya, anggaran dibagi menjadi 4 (empat) periode atau triwulan yang kesemuanya sudah tercantum dalam APBD, akan tetapi jika dalam pelaksanaanya ada kekurangan dan ketidaksesuaian dikarenakan faktor teknis dan non teknis maka diadakan anggaran perubahan sebagaimana diatur dalam Pasal 318 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Pasal tersebut mengemukakan

  1. Perubahan APBD dapat dilakukan apabila terjadi a). Perkembangan yang tidak sesuai dengan asumsi kebijakan umum APBD; b). Keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar unit organisasi, antar kegiatan, dan antar jenis belanja; c) Keadaan yang menyebabkan sisa lebih perhitungan anggaran tahun sebelumnya harus digunakan untuk pembiayaan dalam tahun anggaran berjalan; d). Keadaan darurat; dan/atau e). Keadaan luar biasa.
  2. Perubahan APBD hanya dapat dilakukan 1 (satu) kali dalam 1 (satu) tahun anggaran, kecuali dalam keadaan luar biasa.
  3. Keadaan luar biasa sebagaimana dimaksud pada ayat (2) merupakan keadaan yang menyebabkan estimasi penerimaan dan/atau pengeluaran dalam APBD mengalami kenaikan atau penurunan lebih besar dari 50 % (lima puluh) persen.

Berdasarkan pengamatan penulis dari salah satu SKPD Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota selama kurang lebih 6 (enam) bulan terhitung sejak bulan Agustus tahun 2016 sampai dengan bulan Januari tahun 2017, terdapat ketidaksesuaian antara peraturan dan pelaksanaan (das sollen dan das sein) terkait dengan pelaksanaan anggaran perubahan atau APBD Perubahan (APBD-P). Anggaran perubahan sebagaimana diatur dalam Pasal 317 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah seharusnya ditetapkan paling lambat 3 (tiga) bulan sebelum tahun anggaran bersangkutan berakhir, yang artinya seharusnya sudah ditetapkan Tanggal 1 Oktober. Akan tetapi dalam pelaksanaanya anggaran tersebut ditetapkan pada tanggal 4 November yang artinya terdapat keterlambatan dalam proses penganggarannya.

Keterlambatan penetapan APBD Perubahan tersebut berdampak pada terhambatnya pelayanan publik dan pembangunan infrastruktur daerah, tidak maksimalnya penyerapan dana, dan masih banyak lagi dampak lainnya.

Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan bahwa, Pemerintah Daerah mengajukan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD, disertai penjelasan dan dokumen-dokumen pendukungnya kepada DPRD pada minggu pertama bulan Oktober tahun sebelumnya. Hal tersebut berarti bahwa Rancangan Peraturan APBD tahun berikutnya sudah disampaikan kepada DPRD pada bulan Oktober di tahun berjalan. Berkaitan dengan hal tersebut Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 317 ayat 2 yang berbunyi Pengambilan keputusan mengenai rancangan perda tentang perubahan APBD sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan oleh DPRD bersama kepala daerah paling lambat 3 (Tiga) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan berakhir. Penjelasan mengenai pasal tersebut menurut penulis berarti Kepala Daerah tersebut bersama-sama DPRD harus sudah menetapkan APBD perubahan paling lambat tanggal 1 Oktober ditahun anggaran berjalan.

Oleh karena itu kedua hal di atas harus saling berkesinambungan satu dan lainnya, karena APBD Perubahan pada umumnya berisikan tentang kegiatan yang dirasakan perlu dilakukan dalam rangka pelayanan masyarakat, dimana terdapat keadaan yang mengharuskan anggaran tersebut dilakukan pergeseran. Dan juga akan mempengaruhi kegiatan yang akan dilakukan pada tahun anggaran berikutnya. Dengan kata lain akan tidak efektif dan optimal anggaran perubahan dan anggaran tahun berikutnya apabila penetapan anggaran perubahan dilakukan pada tanggal 4 (Empat) November atau 2 (Dua) bulan sebelum tahun anggaran berjalan berakhir.

Undang-Undang Dasar 1945 merupakan sumber dari segala sumber hukum. Perihal Pemerintahan Daerah diatur didalam Bab VI, Pasal 18, 18A, dan 18B. Setelah amandemen atau perubahan Undang-Undang Dasar 1945, maka Pemerintahan Daerah diatur secara lebih rinci.

Pasal 18 menyatakan :

  1. Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.
  2. Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
  3. Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melaui pemilihan umum.
  4. Gubernur, bupati, dan wali kota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis.
  5. Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat.
  6. Pemerintah daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.

Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam Pasal 18A UUD 1945 menyatakan,

  1. Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.
  2. Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. 

Pasal 18B UUD 1945 setelah amandemen menyatakan,

  1. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.
  2. Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. Berdasarkan ketentuan tersebut di atas memberikan kewajiban kepada negara untuk mengatur tentang Pemerintahan Daerah termasuk di dalamnya aspek keuangan daerah, atau disebut juga sebagai asas otonomi daerah. APBD yang merupakan wujud pengelolaan keuangan daerah yang ditetapkan setiap tahun diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. 

Pasal 279 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menyebutkan bahwa, Pemerintah Pusat memiliki hubungan keuangan dengan Daerah untuk membiayai penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang diserahkan dan/atau ditugaskan kepada Daerah. Pasal 280 ayat (1) menyatakan, “dalam menyelenggarakan sebagian Urusan Pemerintahan yang diserahkan dan/atau ditugaskan, penyelenggara Pemerintahan Daerah mempunyai kewajiban dalam pengelolaan keuangan Daerah”. Kemudian dilanjutkan pada ayat (2), kewajiban sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) meliputi :

  1. Mengelola data secara efektif, efisien, transparan, dan akuntabel
  2. Menyinkronkan pencapaian sasaran program Daerah dalam APBD dengan program Pemerintah Pusat
  3. Melaporkan realisasi pendanaan Urusan Pemerintahan yang ditugaskan sebagai pelaksanaan dari Tugas Pembantuan.

Mengenai waktu penetapan APBD Perubahan diatur dalam Pasal 317 ayat (2), yaitu “pengambilan keputusan mengenai rancangan Perda tentang Perubahan APBD dilakukan oleh DPRD bersama Kepala Daerah paling lambat 3 (tiga) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan berakhir”. Hal ini berarti bahwa keputusan mengenai rancangan APBD Perubahan sudah harus ditetapkan pada sekurang-kurangnya tanggal 1 Oktober. Keterlambatan penetapan APBD Perubahan dapat berimbas kepada keterlambatan pelayanan publik. Hal tersebut tidak sesuai dengan asas Good Governance sebagaimana diatur dalam Bagian Kedua Pasal 58 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 diatur mengenai Asas Penyelenggaraan Pemerintahan yaitu :

  1. Kepastian hukum
  2. Tertib penyelenggaraan negara
  3. Kepentingan umum
  4. Keterbukaan
  5. Proporsionalitas
  6. Profesionalitas
  7. Akuntabilitas
  8. Efsiensi
  9. Efektivitas
  10. Keadilan.

Penyelenggaraaan kewenangan dan instansi pelaksana administrasi kependudukan Kabupaten/Kota diatur dalam Pasal 14 ayat (1) UU No. 23 Tahun 2014, yang menyatakan bahwa pelayanan kependudukan dan catatan sipil itu merupakan urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk Kabupaten/Kota merupakan urusan berskala Kabupaten/Kota. Yang dalam pelaksanaannya diatur lebih lanjut dalam Pasal 7 ayat (2) huruf k PP No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.

Selanjutnya Pasal 43 ayat (6) Peraturan Daerah Kabupaten /Kota Nomor 4 Tahun 2010 menyebutkan hal yang sama, yaitu “Persetujuan DPRD mengenai rancangan Peraturan Daerah tentang Perubahan APBD, selambat-lambatnya 3 (tiga) bulan sebelum berakhirnya tahun anggaran”.

 

 

Penulis : Drs. RAHMAT JUNAIDI, S.H., M.H.

(Kepala Bagian Pengawasan dan Dokumentasi Hukum pada Biro Hukum SETDA Provinsi Kalimantan Tengah)